Días de techo de gasto
De cómo se gestó uno de los grandes debates económicos de nuestro país siguiendo el modelo de los países del norte de Europa.
Una tarde de otoño de 2000, en el "Edificio Semillas" del complejo de la Moncloa, me afanaba por dar contenido material a una propuesta programática incluida en el programa electoral del Gobierno que consistía en la aprobación de una legislación sobre estabilidad presupuestaria. Tras unos días de análisis de diferentes sistemas presupuestarios comparados; comprobé cómo en algunos países del norte de Europa existía un debate previo al debate mismo de la asignación de recursos en el proyecto de Ley de Presupuestos, y versaba sobre el gasto máximo no financiero del Estado. De este modo, la primera cuestión a dilucidar era el tamaño del sector público, como un indicador de referencia sobre la riqueza nacional, para proceder ulteriormente al análisis del reparto entre políticas públicas y Ministerios. Convencido de la idoneidad del proceso, lo trasladé a la norma que ahora rige la estabilidad presupuestaria en España con las mejoras introducidas en años sucesivos. Así fue, y no de otro modo, cómo se introdujo en España el denominado "techo de gasto" no financiero, y, aún hoy, y por mucho tiempo, constituye uno de los grandes debates económicos del año.
La pasada semana se informó del límite de gasto no financiero del Estado para 2020, que asciende a 127.609 millones de euros. Se trata de un incremento del 3,8% respecto a un presupuesto base 2019. Además, para el conjunto de las Administraciones Públicas se contempla un déficit del 1,8% del PIB en 2020. Para la Administración Central, el límite es el 0,5%; para las Comunidades Autónomas, el 0,2%; para la Seguridad Social, el -1,1% y equilibrio presupuestario para los ayuntamientos. La Seguridad Social, por su parte, tiene la obligación de bajar su déficit en tres décimas (del 1,44% al 1,1%). El esfuerzo exigido a las Comunidades Autónomas es menor y entre 2018 y 2020 es suficiente que reduzcan en una décima su déficit para cumplir los objetivos de estabilidad. Respecto al período 2021-2023, el objetivo de estabilidad es del 1,5% para 2021; del 1,2% para 2022; y del 0,9% para 2023.
Una de las claves de la política económica
La garantía de la estabilidad presupuestaria es una de las claves de la política económica que contribuye a reforzar la confianza en la economía española, facilitar la captación de financiación en mejores condiciones y, con ello, permite recuperar la senda del crecimiento económico y la creación de empleo. Este convencimiento no es solo una opinión personal sino que se reconoce en la literatura económica que precede a la parte dispositiva de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Tal era el consenso entre las dos grandes formaciones políticas del momento, que, más por necesidad y oportunidad que por convicción en algún caso, en septiembre de 2011 se reformó el artículo 135 de la Constitución Española, introduciendo al máximo nivel normativo de nuestro ordenamiento jurídico una regla fiscal que limita el déficit público de carácter estructural en nuestro país y limita la deuda pública al valor de referencia del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
La Ley incorpora la regla de gasto establecida en la normativa europea, en virtud de la cual el gasto de las Administraciones Públicas no podrá aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia del Producto Interior Bruto. Esta regla se completa con el mandato de que cuando se obtengan mayores ingresos de los previstos, éstos no se destinen a financiar nuevos gastos, sino que los mayores ingresos se destinen a una menor apelación al endeudamiento. Asimismo, se fija el límite de deuda de las Administraciones Públicas, que no podrá superar el valor de referencia del 60 por ciento del Producto Interior Bruto establecido en la normativa europea, salvo en las mismas circunstancias excepcionales en que se puede presentar déficit estructural. Además, se establece la prioridad absoluta de pago de los intereses y el capital de la deuda pública frente a cualquier otro tipo de gasto, tal y como establece la Constitución, lo que constituye una garantía rotunda ante los inversores.
El poder del Ministerio de Hacienda
Confieso que en el momento en el que redactaba el anteproyecto de ley, producto más de mi ingenuidad que de mi conocimiento, pensé que la división del proceso presupuestario en dos fases mejoraba la calidad del sistema, de modo que una vez establecido el umbral máximo de gasto, correspondería a una Comisión de Políticas de Gasto, el estudio y análisis objetivo de los recursos. Esa responsabilidad colegiada se residenció legalmente en el Consejo de Ministros pues no había mejor opción que una reflexión compartida entre todos los Ministros bajo la presidencia del Presidente. Sin duda un ejercicio de ingenuidad irreparable para quien pensaba que todo podía ser diferente, porque, a decir verdad, quien manda siempre es el Ministerio de Hacienda y allí se acaba la discusión, por mucho que se edulcore con reuniones bilaterales con todos los Departamentos ministeriales.
En su libro Recuerdos (2013) el propio Pedro Solbes contrapone así sus dos experiencias como Ministro de Economía y Hacienda, con Felipe González, primero, y con José Luis Rodríguez Zapatero, después: “Todos los gobiernos son de coalición: de un lado, el ministro de Economía y Hacienda; del otro, el resto de los Ministros. Su función es gastar y corresponde al responsable de Hacienda definir el máximo de gasto total y la distribución entre las diferentes políticas de acuerdo con las líneas definidas por el Gobierno. En ese escenario es clave la posición que adopta el presidente de Gobierno. En mi período anterior como ministro, Felipe González respetó siempre el consejo del ex primer ministro sueco, Olof Palme, de apoyar a su ministro de Hacienda, excepto en algunas ocasiones. El gran problema durante mis cinco años en el cargo [con Zapatero fue] que el presidente del Gobierno prefería la fórmula de convertirse en el fiel de la balanza entre el ministro de Economía y Hacienda y los demás; en demasiadas ocasiones tuve la impresión de que estaba del lado de los ministros responsables de las políticas de gasto y no del mío".
A colación de esta reflexión de Solbes, y en un momento en el que existe una coalición de gobierno, la tensión del reparto se hace singularmente compleja, pues a la disputa atávica del Ministerio de Hacienda con sus colegas de otros Ministerios se suma ahora la pulsión rebosante de los socios políticos, que tienen que justificar el pacto a base de dinero público y de leyes ideológicas. De momento, el Gobierno ha acordado el techo de gasto y eso supone que los socios están conformes, por mucho que ese incremento de gasto público apenas alcance el 15 por ciento de los acuerdos suscritos en el pacto de gobernabilidad. Veremos si el techo de gasto da para cubrir los gastos del techo en esta nueva legislatura.
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